在中国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。行政主体是行政管理法律关系的一方当事人，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，中华人民共和国国务院于2019年4月20日制定发布了《重大行政决策程序暂行条例》。

1．行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。

2．行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

3．行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是—个组织成为行政主体的必备条件。

行政诉讼法

行政管理活动是行使国家行政权的活动，这种活动必然对社会产生一定的影响。行政管理部门在实施对社会经济生活的组织管理时，有可能损害相对方的合法权益，这就要求行政管理部门必须依法行政。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果。承担法律后果就必须明确主体。主体不明确，必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。所以，依法行政首先要求对复杂多样的行政管理部门进行行政主体资格的确定。

确定行政行为效力的需要

如果行政机关及其他组织不具有行政主体资格，则其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。因此，确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。不具备行政主体资格的行政机关和组织的行为就不是行政行为，不具有行政行为的效力。

确定行政诉讼被告的需要

行政诉讼是以具体行政行为为诉讼标的的诉讼活动。

保证行政管理活动连续性、统一性的需要

行政活动是由公务员具体实施的，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。因为公务员与国家之间存在着行政职务关系，其履行职务所引发的法律后果应归属于他所代表的国家。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。

具体说来，那些行政机关、机构、组织具有行政主体资格，我们把它分为中央机关与机构、地方机关与机构、以及非政府组织与个人三类来分析：

1． 中央机关与机构主要有六类：

a.国务院；

b.国务院组成部门，包括部委行署；

c.国务院直属单位和特设机构

d.国务院组成部门管理的机构

e.授权的内设机构，原则上内设机构没有行政职权，但有些内设机构经过法律法规特别授权而享有了一定的行政职权，考试中常见的有专利评审委员会，它是知识产权局的内设机构，商标评审委员会是工商局的内设机构。

f.授权的议事协调机构

除了以上的六类，其他的国务院办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、未经授权的议事协调机构，这是中央机关与机构，地方机关与机构也分为六类：

a.各级地方人民政府，包括县级到省级人民政府。

b.县以上政府各工作部门、直属机构、特设机构，这里与中央工作部门、直属机构、特设机构是一样的，基本上中央有什么部门，地方也有什么部门，这里要注意的是定语，必须是县级以上，乡镇人民政府是没有工作部门、直属机构、特设机构的，乡镇人民政府没有工作部门。

c.各种派出机关，具有准政府的地位，包括省级人民政府派出的地区行政公署，县级人民政府派出的区公所及县级政府或市辖区人民政府派出的街道办事处。

d.中央机关或机构依法设立的分支机构

e.授权的派出机构、内设机构，包括派出所，公安所，税务所，

f.一定条件下的综合执法机构，根据行政处罚法规定和组建的综合执法机构

除以上六类之外，其他的地方政府办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、派出机构以及未经授权的议事协调机构都不具有行政主体的资格。第三大类是非政府组织和个人，非政府组织经过授权可以成为行政主体，包括四类：

a.授权的企业组织，如铁路运输企业，邮政企业，电信企业等公用事业企业。

b.授权的事业单位。

c.授权的社会团体，如行业协会。

d.授权的村民委员会和居民委员会。

以上四类组织可以根据授权获得行政主体资格，这里必须是授权，仅仅委托不产生主体资格的取得。

2、行政主体与行政机关。行政主体不等于行政机关。行政主体是指在行政关系中的一种地位，只有当行政机关加入某种行政管理关系时，它才能成为行政主体；并非所有的行政机构都能成为行政主体；并非在任何场合行政机关都能成为行政主体；能成为行政主体的不止行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织也可成为行政主体。

3、行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。

4、行政主体的职权与职责：是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政职责的核心是“依法行政”。

1、行政主体必须享有行政职权；

2、必须能以自己的名义行使行政职权；

3、能够独立承担责任的组织。

行政主体通常是由两类组织构成的，一是行政机关；二是法律、法规授权的组织。在外延上，行政主体=行政机关+法律、法规授权的组织。另外，有的学者提出，除以上两类外，其他公权力组织也可能是行政主体。行政主体理论对中国行政诉讼领域的影响较大。是否是行政主体决定着法院对案件的受理与否。从中国行政诉讼法的规定可以看出，法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼，而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。我们可以从村民委员会（以下简称村委会）这一基层自治组织行为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不足。中国宪法规定，村委会不是行政机关，而是享有宪法和法律规定的许多权力基层自治组织。当村民针对侵害其合法权益的村委会行为向法院提起行政诉讼时，将会出现以下三种情况：

1．村委会此时的行为是法律法规授权而作出的，那么法院依《行政诉讼法》，应受理案件。

行政主体

分析以上三种情况，在第一种情况时，最有可能被法院受理，村民的权益也最有可能得到救济。田永案就是典型，法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的高校具有行政主体资格。但认可了高校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。中国是成文法国家，法官判案严格依照法律规定进行，在行政诉讼法不完善，权益保障意思不强的现代，村委会的被诉行政主体资格完全可能不被承认。反过来我们也应该思考，如果受理，依据是什么？村委会有作为法律法规授权组织的资格吗？法律法规对哪些事项可以授权呢?在第二种情况下，在村委会和基层政府的复杂关系中，如何来认定村委会行为是自治行为还是受委托行为是十分困难的。最后如是第三种情况，其他公权力组织如何认定的标准是什么？要成为行政主体的其他公权力组织的认定标准又是怎样的呢？这一系列的问题都是我在行政法学研究种必须很好解决的，而这些问题都可以从中国行政主体理论找到答案。

民事诉讼法

1．必须是行政机关；

2．必须具有外部管理职能；

3．必须取得特定的行政处罚权；

4．必须在法定的职权范围内实施。

可以成为行政处罚实施主体的有：

（一）行政行政机关

国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

（二）法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织

（三）受委托的组织

受委托依法行使行政处罚的组织必须符合以下条件：

1．依法成立的管理公共事务的事业组织；

2．具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

3．对违法行为需要进行技术检查或技术鉴定的，应当由有条件的组织进行相应技术检查或技术鉴定。

受委托的组织必须在授权范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，不能再委托其他任何组织或个人实施行政处罚，实施行政处罚行为的后果由委托机关承担法律责任。

行政主体界定

中国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。笔者认为，中国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于中国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定中国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合中国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着中国公共行政改革深入和社会行政的增加，中国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究，以反映行政主体多元化的趋势。所说的行政职权不仅包括传统的行政职权，还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的，作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的，就应该是可诉的，法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。

诉讼重塑

中国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定，即使是这样一种安排，行政受案也有许多的真空地带，因为中国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查，相对人的合法权益得不到救济。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：其一，被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担，但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。

因此，行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系，在很多情况下，诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告，最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时，中国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件；摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于中国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障，中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。

行政主体仅指行政法律关系中行政一方当事人的主体资格，包括行政机关和被授权组织；行政法主体是指行政法律关系中的双方当事人，包括行政主体和行政相对人。

2、行政主体与行政机关：

行政机关具有双重属性，在行使行政管理职权时是行政法律关系中的行政主体，在未行使其行政管理职权而进行的民事法律关系中是民事主体，在处于被其他行政主体管理地位时，是行政法律关系中的行政相对人。

3、行政主体与公务员：

公务员不是一个行政主体，但行政主体又离不开公务员。行政主体是由一个个公务员组成的集合概念，脱离了国家公务员，行政主体仅是一个抽象概念。